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矿业权交易中的法律风险及防范
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矿业权交易中的法律风险及防范
蒋文军*
 
一、矿业权交易的形式
广义上的矿业权交易,包括一级市场和二级市场上的矿业权交易。一级市场的矿业权交易,特指国家向符合条件的单位或个人出让或授予矿业权;而二级市场的矿业权交易则形式多样,包括买卖、租赁、抵押、合资(作价出资)、合作经营、矿业企业的分立、合并、重组改制、上市及其他变更矿业权主体等方式进行的交易。本文所说的矿业权交易,是从狭义上来讲的,即仅指矿业权二级市场的交易。
在我国现行矿业法律体制下,矿业权交易的审批程序较为严格,手续也较为繁琐。因此,实务中,不乏交易双方采用股权转让的方式,间接实现矿业权转让的做法。一般而言,在不涉及外商或国有企业的情况下,股权转让交易程序较为简便快捷,有利于股权受让方尽快实现对目标公司的控制,从而达到间接控制和运营目标公司矿业权资产的目的。因此,尽管矿业企业的股权转让没有被我国现行矿业法律法规、部门规章规定为矿业权交易的一种方式,我们仍然可以将其视为矿业权交易的一种特殊形式。
根据现行矿业法律、法规的规定,矿业权可以通过以下方式进行二级市场的交易:
1. 矿业企业分立、合并
即矿业企业通过分立、合并的方式,导致矿业权主体发生变更的情形。
2. 矿业企业整体出售资产或变更企业资产产权
即矿业企业将经营性资产整体转让给他人,或通过改制、重组,使企业资产产权发生变更的情形。
3. 出售
即矿业权人依法将矿业权出卖给他人进行勘查、开采矿产资源。
4. 合资或作价出资
即矿业权人依法将矿业权作价后,作为资本投入企业,并按出资数额行使相应权利,履行相应义务。
5. 合作
即矿业权人引进他人资金、技术、管理等,通过签订合作合同约定权利义务,共同勘查、开采矿产资源。合作包括法人型合作和非法人型合作。
6. 上市
即矿业权人改组成上市的股份制公司,在办理转让审批和变更登记手续后,将矿业权作价计入上市公司资本金,或将矿业权转让给上市公司。
7. 出租
即矿业权人作为出租人将矿业权租赁给承租人,并向承租人收取租金。
8. 抵押
即矿业权人作为债务人以其拥有的矿业权在不转移占有的前提下,向债权人提供担保的行为。
值得注意的是:《探矿权采矿权转让管理办法》第十五条和《矿业权出让转让管理暂行规定》第三十八条均明文禁止将采矿权通过承包的方式转给他人开采。但是,对于承包的内涵和外延并未做出明确的界定。
 
二、矿业权交易中的法律风险
矿业权交易中存在诸多风险,诸如商业风险、道德风险和法律风险等。以下主要介绍法律风险。
(一)因现行法律制度的不合理或不完善而产生的风险
1.矿业权转让合同签订后,一方不配合办理报批手续时的风险
我国行政法规规定,矿业权转让合同经批准后生效。也就是说,国土资源管理部门的批准,是矿业权转让合同的特别生效要件。在合同一方(实践中多为转让方)出于某种目的而故意不履行报批义务,使合同无法获得审批机关的批准而生效的情况下,该合同对双方是否具有约束力,守约的一方能否要求其承担违约责任,这在目前的司法实践中存在不少争议。法院对此类案件的判决也可谓见仁见智。这是目前矿业权转让交易中最突出、最典型、最普遍的风险之一。因此,我想通过一下两个真实的案例,对这一问题做一个重点介绍:
案例一:
   [案情简介]
    2005年7月14日,甲公司与乙公司签订了一份采矿权转让合同,约定由甲公司将其持有的钨矿采矿权转让给乙公司。乙公司向甲公司支付了定金300万元及约定的部分转让价款。合同签订后,双方向云南省国土资源厅提出了采矿权转让的报批申请。在审批过程中,因种种原因,乙公司向云南省国土资源厅提出了终止采矿权转让的申请,云南省国土资源厅遂按规定对该采矿权的转让申请做了退件处理。后乙公司要求甲公司重新将该采矿权的转让进行报批,甲公司则认为双方之间的采矿权转让合同已经终止,不同意办理转让报批手续。
乙公司遂于2007年8月20日向文山州中级人民法院提起诉讼,请求:(1)确认双方之间的采矿权转让合同有效;(2)判令甲公司按照采矿权转让合同的约定履行义务;(3)判决乙公司享有该采矿权的全部有形和无形财产权益。
在该案诉讼过程中,甲公司针对乙公司的诉讼请求提出了以下抗辩意见:(1)讼争的采矿权转让合同未经审批机关批准不生效,未生效就是没有效力、不具有约束性;(2)讼争的采矿权转让合同在未批准生效之前就已终止,无需确认其效力。故请求法院驳回乙公司的诉讼请求。
[判决结果和要旨]
文山州中级人民法院经审理后认为,该案讼争的采矿权转让合同未经云南省国土资源厅批准,其法律效力处于不确定状态,即未生效状态,乙公司请求确认采矿权转让合同有效的请求不应得到支持。遂做出了一审判决,驳回了乙公司的诉讼请求。
乙公司不服一审判决,向云南省高级人民法院提起上诉,请求撤销一审判决,全面支持其一审中提出的诉讼请求。
云南省高级人民法院在审理后认为,因采矿权转让合同未经批准不生效,对双方当事人均无法律约束力,故乙公司要求确认该合同有效,并要求甲公司按照合同约定履行义务的诉讼请求不能得到支持。遂判决驳回上诉,维持原判。
 
案例二:
[案情简介]
甲公司和乙公司于2006年8月31日签订了一份采矿权转让合同,约定:(1)甲公司将其占有的40%的采矿权份额转让给乙公司;(2)合同签订后,甲公司应即刻办理采矿权转让手续并提供转让所需的相关资料,待甲公司将采矿权变更到乙公司名下后,乙公司支付转让费280万元。同年10月16日,乙公司将转让费280万元提存于当地公证处。后由于甲公司拒绝履行合同,乙公司诉至法院。
[判决结果和要旨]
一、二审法院认为,根据合同法第44条的规定,合同成立与合同生效是两个完全不同的概念,合同成立关系到合同存在与否,主要体现当事人的意志,体现合同自由原则;合同生效则关系到合同能否取得法律所认许的效力,反映了国家对合同关系的干预。合同法第44条第2款规定的是合同的生效要件,而非合同成立要件。合同生效须以合同依法成立为前提,应当依法履行审批、登记等手续而未履行的合同属于未生效合同,而不必然属于无效合同。甲公司根据国务院《探矿权采矿权转让管理办法》第10条规定提出的转让合同违反法律规定并属无效的辩解理由,于法无据,不予采信。本案双方当事人达成的采矿权转让合同符合法律规定的合同成立要件,在当事人之间产生法律约束力,故判决甲公司履行合同义务。
 
上述两个案例,案情基本相同,情况并不复杂,且法院对讼争的采矿权转让合同均做出了由于未经国土资源管理部门批准而不生效的认定,但判决结果却截然相反。两个案件的审判机关对于已成立但未生效合同对当事人是否具有法律约束力所持的不同观点,是导致上述案件同案不同判的根本原因。
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》(以下简称“《合同法司法解释(一)》”)第9条规定,依照合同法第44条第2款的规定,法律、行政法规规定合同应当办理批准手续,或者办理批准、登记等手续才生效,在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的,或者仍未办理批准、登记等手续的,人民法院应当认定该合同未生效。显然,根据该司法解释的规定,对于法律、行政法规规定合同应当办理批准手续,或者办理批准、登记等手续才生效的合同,未办理批准或登记手续的,合同不生效。可见,前述未经批准的合同属于已成立未生效合同的观点,正是目前我国司法实务中的主流观点。此外,鉴于行政审批仅仅是合同生效的特别要件,合同是否发生效力,仍得视其是否存在合同法第52条规定的无效情形或第54条规定的可撤销情形。因此,经批准的合同未必有效。
对于违反此种成立未生效合同的法律责任,我国目前学界的主流观点认为系缔约过失责任而非违约责任。如王利明教授认为,违约责任是合同当事人不履行或违反合同义务所产生的责任,其以合同的有效存在为前提,合同成立后不生效、被宣告无效或被撤销,则不发生违约责任;合同尚未成立,或者虽然成立,但因为不符合法定的生效要件而被确认为无效或被撤销时,当事人才应承担缔约过失责任。这种观点也同样正是目前我国司法实务中的主流观点。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(二)》(以下简称“《合同法司法解释(二)》”)第8条规定,依照法律、行政法规的规定经批准或者登记才能生效的合同成立后,有义务办理申请批准或者申请登记等手续的一方当事人未按照法律规定或者合同约定办理申请批准或者未申请登记的,属于合同法第42条第(3)项规定的“其他违背诚实信用原则的行为”,人民法院可以根据案件的具体情况和相对人的请求,判决相对人自己办理有关手续;对方当事人对由此产生的费用和给相对人造成的实际损失,应当承担损害赔偿责任。根据最高人民法院的解释,该条是关于负有办理批准或者登记手续义务的当事人在合同成立后,怠于办理批准或者登记手续,致使合同不能生效时如何承担缔约过失责任的规定。根据该司法解释,人民法院只能判令合同相对人自己办理批准或登记手续,而不能判令负有办理批准或者登记手续义务的一方办理该等手续。因为,不生效的合同不能约束当事人,不生效合同只能产生缔约过失责任;如果判令负有办理批准或者登记手续义务的一方办理该等手续,实质上是判令当事人承担违约责任,在法理上无法自圆其说。而且,判令相对人办理该等手续,还需以相对人依法具备单独办理的能力和条件为前提。但是,从最高人民法院最近公布的《关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定(一)》(征求意见稿)第4条的规定来看,我国最高司法审判机关对于这种立场似乎正在酝酿某种突破。
与矿业权转让合同一样,外商投资企业股权转让合同也需要得到审批机关(即商务部门)批准后生效。因此,在司法实践中,外商投资企业股权转让交易也面临着与前述矿业权转让一样的法律风险。因此,来了解一下前述《最高人民法院审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定(一)》(征求意见稿)的相关内容,对我们不无裨益。
《最高人民法院审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定(一)》(征求意见稿)第1条虽然规定了“外商投资企业在设立、变更等过程中订立的相关合同,依法律、行政法规的规定经外商投资企业审批机关批准后生效;未经批准的,人民法院应当认定该合同未生效。”但是,其第4条却引人注目地规定:“外商投资企业股权转让合同成立后,未报经外商投资企业审批机关批准,受让方请求转让方履行报批义务的,人民法院应当追加外商投资企业为第三人,并判令转让方与该外商投资企业在一定期限内共同办理报批手续。负有报批义务的当事人不履行报批义务或迟延履行报批义务,受让方另行起诉要求解除合同并返还已支付的转让款或者赔偿损失的,人民法院应予支持。赔偿损失的范围包括股权转让合同订立时与提起诉讼期间的股权转让款的差价、转让方的股权收益以及受让方的其他合理损失。”这一规定显然突破了不久前才公布实施的《合同法司法解释(二)》第8条的规定,似乎是将未经批准的股权转让合同按有效进行处理。从最高人民法院民四庭庭长刘贵祥最近就外商投资企业纠纷疑难问题在人民法院报发表的《关于股权转让纠纷的若干问题》一文中,我们可以看到该庭在起草该征求意见稿时的相关考虑。
在该文中,刘贵祥庭长认为,就合同条款的内容而言,其核心内容是有关当事人间的权利义务关系的规定,但于此之外,还有两类合同条款,这两类条款自身的性质决定了其独立于合同的权利义务条款:一是促成合同生效的条款,二是在合同无效、被撤销或者终止时,有关争议解决的条款。合同法第57条仅规定了后者,并未对前者作出规定。事实上,二者一个针对合同的“生前”,一个针对合同的“死后”;一个促成合同有效,一个解决无效、被撤销或者终止后所产生的争议,均具有手段性特点,不同于当事人意欲通过合同实现交易目的、享受权利承担义务的其他合同条款,当然具有独立性。因此,合同未生效当然不影响报批义务条款的效力。故在当事人就报批义务做出明确约定的情况下,应认为此种约定具有独立性,不受未生效合同的影响。此时,报批义务为合同的约定义务,属于能够独立诉请的附随义务,即从给付义务。
刘贵祥庭长在该文中进一步阐释道:“股权转让合同不经审批不生效,而审批机关的审批需以报批义务人报批为前提,如果不履行报批义务合同则不可能生效。因此,在股权转让合同依法成立的情况下,报批义务人的报批义务即产生,如果不问报批义务人是否履行了报批义务,一律驳回当事人的变更股权请求是欠妥当的。应充分利用合同不生效与合同无效相区别的法理,在现行法律框架下解决对守约的股权转让合同当事人保护不力的问题。”
前述司法解释征求意见稿中所反映的这一观点,值得学界和实务界高度重视。一旦该司法解释征求意见稿最终获得最高人民法院审判委员会的通过而成为司法解释,“报批义务条款独立生效”的理论将成为司法实践中的主流观点,从而对此类案件(包括矿业权转让纠纷案件)的处理产生普遍的影响。
但是,这个征求意见稿存在的一个明显的问题是,这个司法解释征求意见稿是最高人民法院民四庭(该庭负责涉外民事案件的审判)专为解决涉外审判中外商投资企业股权转让的相关问题而起草,带有较浓厚的“部门”色彩。即便其最终成为正式的司法解释,人民法院在审理矿业权交易纠纷案件时,仍有可能以其仅适用于外商投资企业股权转让为由,而拒绝适用。
2.现行法律对于“承包”缺乏清晰的界定而产生的风险
我国现行矿业法律、法规允许矿业权的出租和合作,但禁止矿业权的承包。但是,相关法律、法规、规章并未对矿业权承包作出明确的界定。实践中,矿业权出租、矿业权合作和矿业权承包之间往往难以区分,导致上述三种法律关系之间时时发生混淆,对合同的效力乃至合同当事人的权利义务影响甚大。
实践中,有采矿权承包合同约定,承包人每采出一定数量的矿产品,发包人就应向承包人支付一定数额的承包费。这种合同属于典型的劳务承包合同。笔者认为,只要承包人具有相应的采矿资质,就应当承认这种承包的合法性。遗憾的是,目前的矿业法律法规并没有作出这样的规定。若采矿权承包合同约定,承包人每采出一定数量的矿产品,承包人就应向发包人支付一定的对价,然后承包人就可以自主决定处置矿产品,那么这种所谓的承包,与租赁实难区分。若交易双方约定由矿业权人将采矿发包给承包人,采出后的矿产品或矿产品销售利润由双方按照约定比例进行分配,产生的亏损和风险由双方按照约定比例承担,那么这种合同的性质就是非法人型的合作开采关系。后两种“承包”实质上都是法律所允许的,但需办理相应的审批或备案手续。对于非法人型的合作开采关系,我国现行规章仅规定需办理备案手续,并未规定备案是非法人型合作开采合同生效的特别要件。对于采矿权租赁,租赁合同须经国土资源管理部门批准后生效。若双方未依法办理报批手续,或报批后未获得批准,即开始履行租赁合同,承租人即开始进行开采的,轻则可能被认定为违法租赁,重则可能被视为非法承包。云南省高级人民法院2009年8月发布的《关于审理探矿权、采矿权相关纠纷案件的指导性意见》对于如何认定非法承包做出了规定。该意见第四条规定,对于当事人签订的承包合同中约定将采矿许可证项下的矿山全部或者部分承包给他人进行采矿,由承包人交纳一定数额的承包费,开采出来的矿产品由承包人享有,由承包人自负盈亏、独立核算,可以视为以承包方式擅自转让全部采矿权或者部分采矿权的,人民法院应当认定合同无效。
从法理上讲,采矿权租赁的制度设计是不无问题的。租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益,承租人支付租金的合同。学界通说认为,由于租赁合同是以临时性转让标的物的使用收益权为目的的合同,凡当事人需取得对标的物的临时使用收益而无须取得所有权时,只要该物为非消耗物,均可通过订立租赁合同的方式获得对租赁物的占有、使用和收益权。租赁合同具有以下法律特征:(1)租赁合同为双务有偿合同,为诺成性合同;(2)租赁合同是转移财产使用、收益权利的合同;(3)租赁合同是承租人须交付租金的合同;(4)租赁合同具有临时性;(5)租赁合同终止后承租人须返还原物。
但是,矿产资源具有不可再生性,一旦有开采活动就会对其形成消耗。承租人只要开始开采,即不可能再将采矿权“完璧归赵”。因此,就此意义而言,采矿权租赁不同于传统意义上的租赁,采矿权租赁与采矿权转让并无实质上的区别。
鉴于我国现行法律、法规、规章在矿业权承包规定方面的缺失,为了避免实质上的矿业权出租或矿业权合作被认定为矿业权承包的法律风险,建议交易双方明确将此类合同明确命名为矿业权租赁合同或矿业权合作合同,并向原发证机关依法办理审批或备案手续。
3.行政许可与物权混为一体而产生的风险
一方面,由于我国长期以来习惯于通过行政手段调整和干预民事法律关系,另一方面,由于我国矿产资源法在制定时相关理论准备不足,没有正确区分公法和私法、主体法和客体法、特许权和物权之间的区别和功能界限,从而导致我国矿产资源立法将从事矿产资源开发的资格能力同矿权这种独立的物权相混淆,使得矿业权成了一种行政许可与物权合二为一的客体。因此,在我国现行法律框架下,虽然国有土地使用权和矿业权均属于用益物权,但是两者之间存在十分明显的差异。国家对国有土地使用权的流转限制较少,且无年检制度或吊销制度。而矿业权则属于一种行政色彩十分浓厚的物权,不但其流转需要满足十分严格的条件,而且在法律规定的特定情形下,国土资源管理部门可以对矿业权人实施吊销矿业权的行政处罚。矿业权被吊销的后果,就是矿业权归于消灭。这就是行政许可与物权混为一体而产生的风险。
我国原地质矿产部副部长张文驹先生对这种现象提出了批评。他指出,矿业市场准入资格是矿业的经营权,而采矿权、探矿权是矿产资源的财产权,两者不应混淆。正如驾驶车辆的资格与车辆的所有权之间的区别一样,具有驾驶车辆资格的人不一定有车,而有车的人不一定有驾驶的资格。两者不能混为一谈。
根据我国现行矿业法律、法规和规章的规定,矿业权人可能被吊销许可证的情形主要有:
(1)未经审批管理机关批准,擅自转让探矿权、采矿权的;
(2)以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的;
(3)超越批准的矿区范围采矿,经责令拒不退回本矿区范围内开采,造成矿产资源破坏的;
(4)探矿权人未完成最低勘查投入,经责令限期改正而未改正,且情节严重的;
(5)已经领取勘查许可证的勘查项目,满6个月未开始施工,或者施工后无故停止勘查工作满6个月,且情节严重的;
(6)不按期缴纳矿业权使用费,被责令限期缴纳后,逾期仍不缴纳的;
(7)采矿权人采取伪报矿种,隐匿产量、销售数量,或者伪报销售价格、实际开采回采率等手段,不缴或者少缴矿产资源补偿费,情节严重的;
(8)不依法提交年度报告、拒绝接受监督检查或者弄虚作假,情节严重的;
(9)采用破坏性开采方法开采矿产资源的;
(10)伪造地质资料或者在地质资料汇交中弄虚作假,被地质资料接收部门责令限期改正,而逾期不改正的。
如果作为交易标的的矿业权存在上述情形,不但交易本身可能得不到批准,即便是矿业权本身也存在被吊销的可能。在矿业公司的股权转让交易中,在交易完成后,矿业权如果存在上述情形,将面临被吊销的法律风险。一旦矿业权被吊销,股权受让人的交易目的将彻底落空,并蒙受沉重的损失。而在矿业权抵押中,在矿业权被吊销后,矿业权的抵押权人面临的风险不仅仅是丧失优先受偿权的问题,甚至还可能是因抵押人丧失了矿业权这一重要资产后导致债权人债权落空的问题。
因此,在目前的融资活动中,愿意接受矿业权抵押的商业银行并不多。即便接受矿业权抵押的商业银行,通常设定较低的抵押率(如矿业权评估价值的20%),或要求借款人同时提供其他形式的担保,以弥补和防范矿业权抵押可能产生的法律风险。而商业银行的这一要求,显然使得矿业权抵押的作用和价值大打折扣。产生上述问题的根本原因在于,在作为抵押物权利载体的矿业权证被吊销的情况下,我国现行矿业法律、法规、规章没有为抵押权人提供相应的法律救济。
《物权法》实施以后,我国现行矿产资源法律存在的前述问题愈发突出。令人欣慰的是,在矿产资源法的修改过程中,这一问题得到了国土资源部的重视。2009年5月拟订的矿产资源法修改草稿(第九稿)第二十四条规定:“以申请在先方式取得勘查许可证的,在完成普查工作后,可以申请财产权登记。通过招标拍卖或协议方式取得勘查许可证、采矿许可证的,在取得许可证后三个月内申请财产权登记。探矿权人、采矿权人可以依据矿产资源储量变化申请财产权变更登记。” 第三十三条规定:“探矿权人、采矿权人被依法吊销勘查许可证、采矿许可证的,应当自勘查许可证或者采矿许可证被吊销之日起,停止勘查或者采矿活动。凡是依法进行财产权登记的,允许其在规定的期限内转让探矿权、采矿权。”
修改草稿的上述规定,明确区分了资格权和物权、行政许可证和物权凭证。但是,上述内容能否最终被立法机关采纳,并纳入修改后的矿产资源法,尚难预料。
(二)以股权转让方式间接获得矿业权的司法风险
如前所述,实践中,不少当事人选择采取股权转让的方式,间接获得矿业权。这种交易方式目前也面临着一定的司法风险。
云南省高级人民法院发布的《关于审理探矿权、采矿权相关纠纷案件的指导性意见》认为,对于矿业公司的股份转让,应当根据相关情况进行综合判断,以认定其是否属于变相转让矿业权。当股权转让合同约定了将全部或绝大部分股份进行转让,明确了涉及矿山企业财产及相关权证的移交,在实际经营中原来的探矿权人、采矿权人已经完全退出了矿山的经营管理,由新的经营者进行管理,诉至法院后争议的主要标的系矿山企业及相关权证的归属、投资及收益等,在审理中可以确认为变相转让矿业权,应当按照《中华人民共和国合同法》第五十二条第(三)项(即“以合法形式掩盖非法目的”)的规定认定合同无效;如在合同中仅约定了部分股份的转让,不涉及矿山企业财产及相关权证的移交,在实际经营中探矿权人、采矿权人未发生变更,在审理中不能够确认实际是变相转让矿业权的合同,可以认定有效。
云南省高级人民法院的前述观点,笔者认为值得商榷。股权转让和矿业权转让属于性质不同的两种交易。第一,从交易标的来看,在股权转让中,转让的标的物为目标公司的股权;而在矿业权转让中,转让的标的物为矿业权。第二,从交易主体来看,股权转让是股权受让人与矿业公司股东之间的交易,而矿业权转让则属于受让人与持有矿业权的矿业公司之间的交易行为。第三,从交易的结果来看,在股权转让中,矿业企业的法人地位没有发生任何改变,其所持有的矿业权及其他资产的权属并不发生转移和变更;而在矿业权转让中,矿业权的权属将转移至受让人名下。第四,从交易是否需要国土资源部门批准方面来看,矿业公司的股权转让无需国土资源部门批准,转让双方只需按照《公司法》、《公司登记管理条例》及其他相关法律、法规的规定办理股权转让及股权转移登记手续即可;而矿业权转让则需报国土资源部门审查批准。第五,从目标公司债权债务的承担方面来看,除非交易双方另有约定,在矿业权转让中,矿业权的受让人对目标公司的债务,除矿业法律、法规规定的矿业权人的义务外,一般不承担任何责任;但是在股权转让中,除非交易双方另行约定,股权转让前目标公司的债务,仍由股权转让后的目标公司承担。

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