改革开放已走过30年的历程，地质工作从计划经济向市场经济体制转变，我国矿产勘查工作运行模式也发生了重大变化。然而，近年来地质找矿工作并没有像人们所期望的那样，取得具有宏观影响的成果。究其原因，主要是地质勘查管理体制仍欠完善，相应运行机制还欠清晰。主要表现为：矿产勘查市场主体不发育；矿产勘查法律法规不健全；缺乏矿业资本融资市场等。
回顾10年地质勘查体制改革，需要进一步探索两个重大问题。一是矿产勘查改革的方向或目标模式是什么，二是明确矿产勘查的改革路径或推进模式。
一、市场经济条件下地勘单位发展的取向
自我国地质勘查体制改革以来，商业性地勘队伍如何开发产业、发展壮大，一直是推动改革深化的关键之一。就矿产勘查业而言，地勘单位如何形成经济主体，进入市场，由弱变强，面临着一系列关系到发展方向的重大问题。
1．地勘单位向矿业市场主体发展势在必行
改革开放30年，我国从计划经济体制向市经济体制的转变，是一场以市场化为导向的改革。在此过程中，逐步培育和塑造微观主体，促使这些利益主体主动要求和积极推动商品生产和商品交换，进而在商品经济的发展扩张中要求市场机制的形成，并通过追求市场竞争，进而推动市场机制的形成。从整体过程来看，改革的内在逻辑是：市场主体培育－企业改革－产权改革－市场机制逐步形成。实践证明，解放生产力，发展生产力，关键在于解放生产力主体；体制改革的成败，取决于是否形成了强有力的主体，以及按市场规则增进了利益主体的利益导向。这是我国任何产业进行市场化改革的大背景。
在此大背景下，地质勘查工作改革，特别是矿产勘查业的改革，基本上也要遵循这一内在逻辑。10年来，在商业性地勘工作改革的首要环节上，即在矿业市场主体培育方面，取得了一定的进展，具体表现在：部分地勘队伍实现了探采一体化；一些民营矿业企业兴起，如天宝、中川等矿业公司。但从总体上看，改革进度要慢于其他行业：市场微观主体较为单一且不发育，全国地勘队伍“百局千队”的格局并没有突破；地勘队伍多未形成稳定的产业，目前在很大程度上不是市场主体，而是“打工主体”。因此，要推进地质勘查队伍的改革，还需要进一步塑造市场化主体。若与西方发达国家相比，既缺乏国际大型矿业公司，又缺乏大型初级矿业公司；既缺乏独立地质师，又缺乏各种中介服务机构（公司）。
2．西方发达国家矿业经济的主体
在西方发达国家商业性矿产勘查工作的运行体制中，市场、企业和政府是一个有机的整体，互相作用，互为影响。矿产勘查的市场运行包含着诸多要素，如勘查资本、探矿权资产、勘查技术（包括简单劳动和复杂劳动）、勘查中介（复杂劳动力）、勘查信息等等。然而，所有这些要素都须落实在具体的经济主体上方能顺利运转。因此，健全的经济主体是矿产勘查工作市场运行的基本条件。在西方矿产勘查体制中，参与勘查活动的主体是在市场中自发形成与发展的。按照其业务范围，可分为三类：矿产勘查主体、勘查服务公司、勘查投资主体。
（1）矿产勘查主体
矿产勘查主体又可分为3类：高级矿业公司——兼营矿山和找矿；初级矿业公司——以找矿为主业，通过市场筹集资金和出售产品（远景地或矿权）；找矿人（或称个体找矿者）。高级矿业公司是指矿产勘查、开发一体化的公司，拥有雄厚的资本和资产，侧重开发性勘探和勘查，是有远景矿权资产的主要买主。初级矿业公司的工作主要包括：一是探寻优良的远景地（探矿权资产），工作程度不一定很高，但需有市场价值；二是寻求资本，主要是从风险资本市场上寻求勘查资本；三是制定勘查活动计划，寻求实施计划的合同单位，并通过计划的实施取得找矿发现，将勘查资本转化为增值的探矿权资产；最后，再将公司增值的探矿权资产转化为勘查资本，再去寻找新的探矿权资产，或者参股高级矿业公司，分享矿山开发的利润。在矿产勘查实际活动中，找矿人凭借现有资料和找矿经验，灵活机动地发现矿点、矿化带或其他找矿线索，将其卖给初级矿业公司，有时也卖给高级矿业公司。总体说来，他们的活动大大降低了找矿风险，提高了找矿效果，其成果往往是各种更大规模后续勘查活动的起点。在市场经济条件下，这三者都是核心勘查主体，它们完成了从最前端到最后端的全部矿产勘查工作。这些勘查主体之间，既有分工也有重叠。
（2）勘查服务公司
勘查服务公司是矿产勘查市场上十分重要的成员和活跃的主体。勘查服务公司包括两类：中介服务公司和技术服务公司。
（3）勘查投资主体
勘查投资主体的成分很复杂：有独立的投资公司，但很少单做勘查投资业务，一般是在开展其他领域投资活动时兼做勘查投资项目；有矿业公司，它本身就可以是该公司的投资者，也可是另一矿业公司勘查项目的投资者；有的是非矿业企业，可能涉足勘查投资；有的是独立个人，通过证券市场进入勘查投资者行列。证券交易所在勘查投资中发挥着重要的作用。实际上，投资公司的筹资、公司之间的参股、个体的投资多是通过股票认购或交易的形式操作的。从这个意义上讲，股市是勘查资本的最主要来源。
在市场经济条件下，国家找矿突破的主力军是各类矿业企业，特别是各类矿产勘查主体。然而，矿产勘查是一种高投资、高风险、高效益的行业，需要政府给予扶持和保护。首先，为降低矿产勘查风险，由政府出资开展公益性地质调查工作，所得信息向全社会提供。其次，需要政府为商业性矿产勘查提供法律和政策保障，加强市场监管，调节市场规则、市场形态以及要素的市场配置与流通，为矿产勘查创造良好的市场环境。
3．我国地勘队伍改革难点
我国现行的商业性地质工作体制，是从计划经济体制中脱胎出来的，矿产勘查业的市场主体弱小，这虽然是发展过程的难点，却也只是问题的表象。真正的难点和问题，出在对改革方向的认识和处理事务的方针上。
（1）事业和企业、公益性和商业性分割不清
近年来，一些省（区）政府出资开展1∶5万区（矿）调，通过招标由地勘单位承担，在调查工作过程中形成所谓的“探矿权”，再由政府通过“招拍挂”出让。政府把出让“探矿权”的收入，一部分再投入到矿产勘查工作中。这种运作模式是“公益性”还是“商业性”，两者混淆不清。
通常来说，1∶5万矿调（或区调）应属公益性地质工作的范畴，由政府出资，由地调机构承担任务，成果提供全社会使用。但在上述运作模式中，调查成果由政府招拍挂出让，从本质上看不属公益性地质工作的范畴。这种以探矿权为诱饵拉地勘队伍搞地质调查的“模式”，把本属公益性的信息变成政府的“私有财产”，也把地勘单位当成了自己的“附庸”，极大地腐蚀和破坏了市场规则。
在一部分人看来，凡是政府出资的地质工作，应统统纳入“公益性”地质工作的范畴，这是公益性地质工作认识的错位。从短期看，这是让地勘队伍“谋钱”之计，迁就了什么工作都依赖政府的老观念。从长期看，这种认识模糊了改革方向，地勘队伍成为政府垄断探矿权的“好帮手”。循此思路，政府额外地养育了一些地勘队伍，企业化方向无法实施，事业单位性质长期暗存。这种把公益性地质工作与商业性地质工作混为一谈的观点，动摇了地勘单位实行企业化、产业化改革的方向。商业性地勘队伍一定要形成自主经营的独立实体，不能继续做政府的附庸。
（2）地勘队伍改革中的产权制度缺失
自20世纪90年代以来，地勘单位推行了企业化改革，经历了进尺承包、储量承包、经济目标责任制等改革创新，也取得了重大进展。应该说，这种改革相当于改革开放初期农村的“联产承包”，在很大程度上解放了生产力，但由于没有涉及产权制度这一根本问题，地勘单位企业化进程受到很大的限制。
探矿权是地勘单位劳动的主要产品之一，也是地勘单位改革与发展的基础。本来，矿点和远景地的查明和探矿权的登记获得，是由国家制度保证的，正好发挥地勘单位的知识和技术优势，作为资产获得与增值的主要途径。但是由于招拍挂，高价逼着内行退出，地勘单位难以获取探矿权，只能尾随“矿老板”或“政府项目”充当“打工仔”的角色，企业化进程难以加快，全行业仍以“打工经济”为主。尽管许多省（区）为鼓励地勘队伍承担勘查或调查任务，将招拍挂探矿权所得的一部分（约5%~20%）返还地勘单位，但只能得“小钱”，仍不涉及产权问题。
由于地勘队伍缺失自己的产品，导致地质工作改革仍然以承包经营责任为主，很难实现改革新的飞跃。国家指明了商业性地质工作单位企业化的方向，但主管政府部门给他们放过什么权、让过什么利？因此，要推进市场化方向，就应把矿业权的所有权、经营权、处置权、收益权放给地勘单位，从而使地勘单位的改革从目标责任制向产权经营方向转变。
（3）地勘单位资金短缺
找矿得靠矿业公司，而且主要依靠初级勘查公司。目前，我国找矿突破主要依靠企业化经营的地勘队伍。由于历史原因，地勘队伍包袱重、经济落后，近年虽然有明显改善，但总体是靠“打工”挣钱。因此，地勘队伍一般不敢把“打工”挣的钱拿到矿产勘查市场上“豪赌”。我国缺乏矿产勘查资本市场，资金短缺成为地勘单位的瓶颈。
当前，国家经济发展对矿产资源需求旺盛，但我国缺乏矿产勘查资本市场，地勘单位缺乏融资渠道，无力进行矿产勘查市场竞争。政府出资矿产勘查实属应急之策，并非治本之道。政府应加强矿业资本市场建设，完善商业性矿产勘查工作的宏观调控政策和资金支持措施，指导和扶持我国矿业经济主体的形成与壮大，促进地质找矿重大突破。
二、市场经济条件下政府职责的定位
在市场经济国家，政府是商业性矿产勘查市场的监管和服务主体，它不是市场的成员，不参与市场活动，而是场外的管理者、监督者和服务者。具体来说，政府扮演的主要角色是制定法规和政策，监管运行过程，提供信息服务，促进勘查，等等。但目前我国政府通常担当着三重角色：一是资源所有权的代表者，二是行政事务管理者，三是国家出资勘查的特殊民事主体。由于政府担当着三重角色，稍不留神就会定位模糊，造成混淆，产生缺位、错位和越位。在商业性矿产勘查市场建设方面，政府缺位尤其明显。
1．公益性地质工作不到位
首先，公益性地质调查队伍建设不到位。中央公益性地质队伍规模过小，专业结构不合理，缺乏油气地质调查队伍。个别省份公益性地质调查队伍建设也还在漫漫征途中，至今尚未到位。
其次，公益性地质任务不到位。由于任务不确定和不到位，使得一些地方公益性地质调查队伍虽然组建了，但工作量不足，致使人才流失。公益性地质调查工作基础薄弱，欠账过多，成为制约找矿的重要瓶颈。
2．商业性矿产勘查市场建设不到位
一是矿业市场主体不到位。政府与企业争市场，抑制了市场主体的发展壮大。
二是矿业权管理不到位，制度不健全，措施不对症，满足于“以权换钱”，对长期有矿权而无实际工作（圈而不探）的探矿权缺乏有效的监管。
三是市场理念和政策不到位。用于指导地勘单位自主发展、扩大资本、提高工作质量和效益、生产有竞争力商品的政策不明确，留恋旧体制。
3．改革的基本理论不到位
在推进我国矿产勘查市场化改革的道路上，对改革的基本理论研究不到位，导致许多认识和政策问题无形中起着阻碍作用。例如，过去一种观点认为，只要地勘队伍企业化似乎改革就成功了，混淆了“地勘行业改革”与“地勘单位改革”，其结果是把企业化异化为“发展多种经营”，本末倒置。近年来，又提出了探矿权的“招拍挂”，成为矿产勘查“市场化”的代名词。鉴于“招拍挂”有偿取得探矿权的负面影响甚大，在此指出几个问题，以示其害。
（1）违背了矿产勘查规律。在区域地质调查中形成的探矿权，一律以“招拍挂”方式出让，以体现矿产资源所有者权益。由于矿产勘查阶段具有高风险的特征，投入与产出几乎没有太大的关系。投入很大，血本无归，比比皆是；投入不多，收获甚丰，不乏其例。总体来说，在矿产勘查初始阶段不可能得到回报。政府主要是通过后续的矿业开采和矿产品销售阶段的税收来体现资源所有者的权益。鉴于这种情况，政府开展公益性地质工作，目的就是为降低商业性矿产勘查风险。目前的一律以招拍挂探矿权来获取探矿权，违背了地质科学规律和地质工作规律，把“权”全部作为“资产”，将“虚拟”的资产看作“实在的资产”。
（2）增加了矿产勘查风险，提高了勘查成本。在国外发达国家，矿业权一般采用“先来先得”的办法获取，也就是行政允许的方式获得。近年来，我国部分省（区）加大了探矿权以“招拍挂”方式出让，其中以挂牌和拍卖居多。据《2008年国土资源公报》显示，2008年经招拍挂出让探矿权542个，平均每个1200万元，大大提高了矿产勘查的成本。由于探矿权本身的不确定性，无形地增加了勘查风险。在招拍挂过程中，招什么、拍什么？实际上只认钱，不认勘查方案、勘查能力和勘查资质。有的政府部门热衷于探矿权的“招拍挂”，有的甚至以勘查空白区拍卖多少钱而自豪，这是典型的急功近利，是对矿产勘查工作的误导。探矿权的“招拍挂”，在很大程度上助长了矿业权的炒作之风。
（3）割裂了矿业上游与下游的关系。对于矿业权的招拍挂，非地勘专业的投资者往往是“傻子过年看对门”，跟着有点地质资料的人举牌。因此，国有地勘单位是否参与竞争，往往成为衡量矿业权价值的标志。国有地勘单位因缺乏经济实力和灵活的机制且相对理性，往往难以通过市场竞争取得优质的探矿权。因此，使投资主体与矿产勘查工作主体分离，勘查工作与找矿效果分离，破坏了矿产勘查工作责、权、利的连续性，不利培养探采一体化的市场主体。
四、结论和建议
发达国家商业性矿产勘查体制是一个全球体制而不是一个国家体制。市场经济国家的矿业公司和勘查公司，绝对大多数都是在全球筹资、全球勘查的公司，只有按这种模式运行，才能实现勘查要素特别是矿产资源要素的全球配置。这就表明，如果一个国家实行的是自己独立的商业性勘查体制，尽管这个体制可以在这个国家内部运行，但它很难进入国际矿产勘查市场。因此，在社会主义市场经济体制下，必须坚持公益性与商业性地质工作分开运行，商业性工作必须进入市场，由企业来承担。政府投资公益性地质调查。
我国地质勘查体制改革，应是由政府推动、需求催化、政策支持、市场促进的一个过程，各方面应共同努力，除加强公益性地质工作之外，还应加强以下几个方面的工作：
1．转变观念，强化矿业意识
在计划经济体制下，地勘单位是国家全额拨款的事业单位，地质勘查独立于矿业开发。在市场经济体制下，地质勘查是依附于矿业开发的，地勘单位是矿业公司的一部分，勘查与开发是一体化的。因此，在西方发达国家不存在地质勘查业。目前，我国矿产勘查要向采、选、冶延伸，强化矿业意识，把矿产勘查看成是矿业的起点。
2．加快矿业市场主体的培育
当前，地质找矿突破必须依靠现有的地勘队伍。培育不同类型的矿产勘查市场化主体，就是把地勘队伍转变成不同类型的勘查公司。一是组建初级矿业公司，但在我国缺乏矿业资本市场的情况下难以实现，需要进一步研究矿业投融资市场建设。二是转变一些专业性较强的服务公司，如物探队、水文队、钻探队转变成为劳务、技术、工程的服务公司。三是对产业链较长的地勘队伍实现探采选冶一体化。对一些改革基础较好的地勘队伍，政府应引导其与矿业企业重组和兼并，造就一个适应市场经济的勘查开发一体化的矿业体制，实现从地勘行业向矿业的跨越。
3．放权让利，实行产权制度改革
要彻底纠正金属矿产探矿权“招拍挂”的做法。地勘单位企业化改革必须从放权让利做起，落实地勘单位的生产经营自主权，搞活地勘单位。把地勘单位劳动成果——矿业权的所有权、经营权、处置权和收益权全部放给地勘单位。通过放权让利，然后进行产权制度改革，从根本上实现地勘队伍从“打工主体”向“市场主体”转变。
4．加强矿产勘查中介服务机构建设
矿产勘查中介服务机构是活跃勘查市场的催化剂，矿产勘查技术服务机构是保障矿产勘查各项任务完成的技术队伍。目前我国的勘查服务机构问题有四：一是数量不足；二是规范程度不高；三是业务水平距现代矿业的要求尚有差距；四是缺乏独立行事环境，受政府和企业的影响较大。各种勘查服务行为是行政法律和技术标准在市场中的实现，中介服务和技术服务的不规范就等于市场的不规范。因此，要大力加强矿产勘查服务机构建设，为商业性矿产勘查营造一个充满活力的、健康的服务环境，以推动各种勘查要素在市场中的优化配置。
